مجمع تشخیص مصلحت نظام

مجمع تشخیص مصلحت نظام

اطلاعات کلی
تأسیس	۱۷ بهمن ۱۳۶۶ش.
بنیانگذار	امام خمینی
وابسته به	جمهوری اسلامی ایران
وظایف	حل اختلافات مجلس شورای اسلامی و شورای نگهبان، حل معضلات نظام، ارائه مشورت به رهبری.
مکان	تهران
رئیس	صادق آملی لاریجانی
سایر
ساختار	شورای مجمع، کمیسیون‌های دایمی،‌ کمیسیون‌های خاص و دبیرخانه
وضعیت	فعال
وبگاه	http://www.majma.ir

مجمع تشخیص مصلحت نظام نهادی بالادستی در نظام جمهوری اسلامی ایران است که برای حل اختلافات مجلس شورای اسلامی و شورای نگهبان و همچنین تدوین سیاست‌های کلی نظام تأسیس شد. این مجمع نخستین‌بار در ۱۳۶۶ش به دستور امام خمینی و صرفاً برای حل اختلاف مجلس و شورای نگهبان تأسیس شد. در اصلاحیه قانون اساسی در سال ۱۳۶۸ش این مجمع شکل قانونی پیدا کرد و دو مورد نیز به وظایف آن افزوده شد: حل معضلاتی که از راه‌های عادی قابل حل نیستند، ارائه مشورت به رهبری در تعیین سیاست‌های کلی نظام. مجمع تشخیص مصلحت وظایف و اختیارات مقطعی دیگری نیز دارد که مهم‌ترین آن دخالت در تعیین اعضای شورای موقت رهبری است. مجمع تشخیص مصلحت را به منزله قائم مقام یا بازوی رهبری و از مهم‌ترین نهادهای سیاسی شمرده‌اند.

عباسعلی عمید زنجانی، فقیه و حقوقدان شیعه، مبنای مجمع تشخیص مصلحت نظام را قاعده عقلی و فقهی مصلحت دانسته و معتقد است این قاعده با تشکیل مجمع نهادینه شد. برخی مبنای فقهی مجمع را ضرورت عقلی حفظ دین و نظام اسلامی دانسته‌اند. برای مشروعیت مجمع، به انتسابش به ولایت فقیه استناد شده است.

گفته شده طبق قانون اساسی، مصوبات مجمع نباید مغایر احکام اسلامی باشد؛ اما در صورتی که مصلحت مورد نظر مجمع، مغایر با قانون اساسی باشد، می‌تواند منشأ صدور قانون شود. تصویب یا تنفیذ قانون بر مبنای مصلحت با مصالح مرسله اهل سنت متفاوت دانسته شده است؛ زیرا در فقه امامیه مصحلت منبع مستقلی برای استنباط حکم شرعی نیست.

اعضای مجمع تشخیص را رهبر جمهوری اسلامی تعیین می‌کند. این اعضا معمولا متشکل از دو گروه حقوقی و حقیقی هستند. اعضای حقوقی عبارتند از: رؤسای سه قوه، فقهای شورای نگهبان، وزیر یا رئیس دستگاه مرتبط با موضوع مورد بحث و رئیس کمیسیون مربوط به موضوع بحث از مجلس شورای اسلامی. اعضای حقیقی این مجمع در دوره‌های مختلف تغییر کرده است. سید علی خامنه‌ای‌، اکبر هاشمی رفسنجانی، محمدعلی موحدی کرمانی، سید محمود هاشمی شاهرودی و صادق آملی لاریجانی به ترتیب رؤسای هشت دوره مجمع بوده‌اند.

جایگاه و اهمیت

مجمع تشخیص مصلحت نظام از نهادهای بالادستی در نظام جمهوری اسلامی ایران است. برخی آن را به منزله قائم مقام یا بازوی رهبری و از نظر سیاسی و نسبت به سایر نهادهای سیاسی، نهاد برتر دانسته‌اند. تصمیمات مجمع در حل معضلات نظام، لازم الاجرا و قطعی است و طبق تفسیر شورای نگهبان، هیچ یک از مراجع قانون‌گذاری حق رد، ابطال،‌ نقض و نسخ مصوبات مجمع را ندارد. البته مصوبات مجمع در اجرای اصل ۱۱۲ برای حل اختلاف مجلس و شورای نگهبان، در حکم قانون عادی شمرده شده است.

تاریخچه تأسیس

علت اولیه و اصلی تأسیس مجمع، حل اختلافات مجلس شورای اسلامی و شورای نگهبان دانسته شده است. امام خمینی، بنیانگذار نظام جمهوری اسلامی ایران، در پی درخواست و پیشنهاد گروهی از مسئولان نظام جمهوری اسلامی ایران،‌ در ۱۷ بهمن سال ۱۳۶۶ش با صدور فرمانی این مجمع را به منظور تشخیص مصلحت نظام اسلامی در موارد اختلافی مجلس شورای اسلامی و شورای نگهبان تأسیس کرد.

مقالهٔ اصلی: حکم حکومتی

گفته شده ریشه‌های اولیه این مجمع به پاسخ امام خمینی به سؤال رئیس مجلس وقت درباره اراضی شهری در سال ۱۳۶۰ش بازمی‌گردد. رئیس مجلس آن زمان در پی ظهور اختلاف میان مجلس شورای اسلامی و شورای نگهبان درباره اراضی شهری، طی نامه‌ای از امام خمینی، رهبر وقت انقلاب اسلامی، درخواست کرد راه‌حلی برای اختلافات ارائه دهد. امام خمینی، با صدور حکم حکومتی در ۱۹ مهر سال ۱۳۶۰ش، به مجلس اجازه داد تا موارد ضروری را با رأی اکثریت نمایندگان مجلس و با قید موقتی بودن و بدون ارجاع به شواری نگهبان، به تصویب برسانند. با وجود تفویض اختیار تصویب قوانین ضروری به مجلس با رأی دو سوم نمایندگان، اختلافات میان مجلس و شورا پایان نیافت و در سال‌های بعد در مسائل مهم‌تر نیز پیش آمد. این مسئله به همراه اظهارات امام خمینی درباره احکام حکومتی و تقدم مصلحت اسلام و نظام و جامعه، سران کشور را برآن داشت تا طی نامه‌ای راه‌حل نهایی را خواستار شوند.

این مجمع در بازنگری قانون اساسی در سال ۱۳۶۸ش وارد قانون اساسی و در اصل ۱۱۲ به صورت قانون نهادینه شد.

مجمع تشخیص مصلحت تاکنون هشت دوره تشکیل شده است. دوره نخست مجمع دوساله و از سال ۱۳۶۶ش-۱۳۶۸ش و دوره‌های دوم و سوم،‌ سه‌ساله بود؛ اما از دوره چهارم به بعد پنج‌ساله شد. سید علی خامنه‌ای‌(دوره اول)، اکبر هاشمی رفسنجانی‌(دوره دوم تا دوره هفتم)، محمدعلی موحدی کرمانی (از ۱۶ بهمن ۱۳۹۵ش-۲۳ مرداد ۱۳۹۶ش)،سید محمود هاشمی شاهرودی (دوره هفتم(۲۳ مرداد ۱۳۹۶ش) تا درگذشت (۳ دی ۱۳۹۷ش)) و صادق آملی لاریجانی (از ۹ دی ۱۳۹۷ش تاکنون) به ترتیب رؤسای این هشت دوره بود‌ه‌اند.

وظایف

گفته شده وظیفه مهم و اصلی مجمع این است که در موارد اختلاف مجلس شورای اسلامی با شورای نگهبان، با تشخیص مصلحت نظام به حل اختلاف آنها می‌پردازد. براساس قانون اساسی وظایف مجمع تشخیص مصلحت نظام عبارتند از:

1. تشخیص مصلحت و حل اختلافات میان مجلس شورای اسلامی و شورای نگهبان. براساس این وظیفه، مجمع در تزاحم بین مصلحت نظام و قانون اساسی یا احکام اسلامی، آن را که مهم‌تر است، باید تعیین کند.
2. حل معضلات نظام که از راه‌های عادی قابل حل نیستند پس از ارجاع رهبری به مجمع
3. ارائه مشورت به رهبری در تعیین سیاست‌های کلی نظام
4. بررسی و مشورت در اموری که رهبری به مجمع ارجاع می‌دهد.

عضویت اعضای ثابت مجمع در شورای بازنگری قانون اساسی، تعیین یکی از اعضای شورای موقت رهبری و تعیین فرد جایگزین در صورت ناتوانی یکی از اعضای آن، تصویب و تجویز اِعمال برخی وظایف شورای موقت رهبری، ارائه مشورت درباره اصلاح یا بازنگری قانون اساسی و نظارت بر حسن اجرای سیاست‌های کلی نظام از دیگر وظایف مجمع به شمار می‌رود. برخی وظایف مجمع را به سه قسم تقسیم کرده‌اند: وظایف مستقل، وظایف مشورتی و وظیفه نظارتی.

برخی با استناد به بند هشتم اصل ۱۱۰ قانون اساسی، معتقدند مجمع تشخیص مصلحت نظام نهاد قانون‌گذار نیست و فقط در موارد استثنا و فوق العاده مانند حل معضلات نظام، می‌تواند قانون‌گذاری کرده، تصمیمات لازم الاجرا اتخاذ کند. در مقابل عده‌ای برآنند مجمع در هیچ موردی حق قانون‌گذاری ندارد.

هرچند برخی این مجمع را نهادی منحصر به جمهوری اسلامی ایران شمرده‌اند؛ اما گفته شده در قانون اساسی دیگر کشورها نیز افراد یا نهاد‌هایی وجود دارد که وظایفی مشابه مجمع دارند. برای نمونه در فرانسه، شورای قانون اساسی مرجع حل اختلاف قوا به شمار می‌رود.

مبنای فقهی: قاعده مصلحت

مبنای فقهی تشکیل مجمع تشخیص از نظر برخی پژوهشگران توجه به احکام حکومتی و ثانویه است و صدور حکم حکومتی را هدف از ایجاد آن شمرده‌اند. و از نظر بعضی دیگر، وجود مجمع تشخیص مصلحت برای پاسخگویی به مسائل مستحدثه در جامعه اسلامی و اداره بهتر و کارآمدتر نظام، ضروری شمرده شده است.

عباسعلی عمید زنجانی، فقیه و حقوقدان شیعه، مبنای مجمع تشخیص مصلحت نظام را قاعده عقلی و فقهی مصلحت می‌داند و بر آن است این قاعده با تشکیل مجمع نهادینه شد. به گفته وی، قاعده مصلحت از دیدگاه فقها به چند معنا آمده است:

• قاعده مصلحت به معنای حفظ نظام و حاکمیت اسلام که فقها از آن به حفظ بیضه اسلام تعبیر کرده‌اند. قاعده مصلحت به این معنا، امری ضروری و مورد اتفاق فقهای شیعه دانسته شده است و براساس آن، هر حکم ثابت اسلامی که در تزاحم با آن باشد، به حکم ثانویه متناسب با قاعده تبدیل می‌شود.
• قاعده مصلحت به معنای رعایت مصالح عمومی در برابر مصالح فردی و گروهی.
• به معنای مصلحت‌های عمومی رعایت شده در ضمن احکام اسلام مانند مصلحت ترویج دین، حفظ جان، مال و حیثیت افراد، تحیکم خانواده و... .
• به معنای قاعده نظم عمومی و رعایت نظام شایسته زندگی بشری. فقها در این مورد، معمولاً از تعبیر منفی «اختلال نظام» در نفی حکمی که موجب مختل شدن نظام شایسته اجتماعی باشد، تعبیر می‌کنند.
• مصلحت‌هایی که شریعت اسلام به ترک یا معطل گذاشتن آنها راضی نیست و باید در ایجاد و حفظ آنها کوشید.

به گفته عمید زنجانی، مجمع تشخیص مصلحت، از یک سو با نظریه فقهی ولایت فقیه مطابقت دارد و از سوی دیگر با قانون اساسی مطابق است که تصریح دارد رهبری، مسئولیت نظارت بر سه قوه را دارد. از نظر عمید زنجانی، مجمع تشخیص مصلحت مشروعیت خود را از ولی فقیه گرفته و بر دو اصل استوار است: الف: ارجاع تشخیص مصلحت و حل معضلات نظام به کارشناسان صالح؛ ب: تنفیذ نظر آنان از سوی رهبری با حکم حکومتی.

برخی دیگر مبنای فقهی تأسیس مجمع تشخیص مصحلت را اندیشه امام خمینی مبنی بر ضرورت عقلی حفظ دین و نظام اسلامی دانسته‌اند که در صورت تزاحم حفظ دین و نظام اسلامی با احکام دیگر (ناسازگاری در مقام عمل)، به عنوان حکم مهم‌تر باید اجرا شود.

تفاوت مجمع تشخیص مصلحت با مصالح مرسله اهل سنت

تصویب یا تنفیذ قوانین بر پایه تشخیص مصلحت از سوی مجمع تشخیص مصلحت نظام با استصلاح یا مصالح مرسله که اهل سنت آن را یکی از منابع استنباط احکام شرعی می‌شمارند، متفاوت دانسته شده است. استصلاح در فقه اهل سنت، یک منبع مستقل برای استنباط حکم شرعی، در کنار سایر منابع است؛ اما در مجمع تشخیص مصلحت، از مصلحت در تشخیص موضوع و مصداق برای پیاده شدن حکم ثانوی یا حکومتی بهره گرفته می‌شود. استصلاح یا مصالح مرسله در فقه امامیه یا در نظر بیشتر فقهای امامیه مردود شمرده شده است. ابوالقاسم علیدوست، استاد درس خارج و عضو جامعه مدرسین، معتقد است استصلاح به معنای بهره‌گیری از مصلحت‌های قطعی در استنباط نه تنها اشکالی ندارد، بلکه به دلیل بازگشت به دلیل عقل باید مورد توجه فقیه باشد. از نظر وی استصلاح به معنای مصلحت‌اندیشی ظنی که منشأ آن سلیقه و خوشایند و بدایند فقیه باشد، جایی در استنباط حکم شرعی ندارد و مردود است. برخی دیگر برآنند مصالح مرسله یا به سنت یا به عقل برمی‌گردد و دلیل و منبع مستقلی نیست. ازاین‌رو در فقه شیعه نیز می‌تواند معتبر باشد.

رعایت مصلحت نظام خروج از چارچوب احکام اسلامی نیست

درباره اینکه مصلحت نظام که مورد توجه و رعایت مجمع قرار می‌گیرد، در چارچوب احکام اسلامی و قانون اساسی و موازین شرعی است یا ورای آن دو؟ گفته شده بنابر اصل چهارم و ۱۷۷ قانون اساسی که بر مبتنی بودن همه قوانین و مقررات کشور بر احکام اسلامی تأکید دارند، مصوبات مجمع نباید مغایر احکام اسلامی باشد. عملکرد مجمع تشخیص مصلحت برخلاف شورای نگهبان، در چارچوب احکام حکومتی و ثانویه است. در مورد مغایرت با قانون اساسی نیز در صورتی که مصلحت مورد رعایت مجمع، در چارچوب موازین اسلامی باشد، می‌تواند از حدود قانون اساسی فراتر رود؛ زیرا روح حاکم بر قانون اساسی، احکام اسلامی است. ازاین‌رو، هرگاه مصلحتی برای نظام جمهوری اسلامی تشخیص داده شود که مغایر با قانون اساسی است، در صورت عدم مغایرت با موازین شرعی، می‌تواند منشأ صدور قانون شود. با توجه به لزوم تجدید نظر در قانون اساسی متناسب با مقتضیات زمان، در صورتی که مصحلت موقتی و مقطعی‌ای، اقتضای تغییر در قانون اساسی کند، مجمع اختیار دارد به وضع قوانین موقتی برخلاف قانون اساسی بپردازد.

تشکیل مجمع از نشانه‌های سکولار شدن؟

برخی تشکیل مجمع تشخیص مصلحت نظام را از نشانه‌های سکولار و عرفی شدن جمهوری اسلامی ایران تلقی کرده‌اند. در پاسخ، تشکیل مجمع را برمبنای احکام اولیه اسلام و عقلانی و شرعی دانسته و گفته شده است اول: مصلحت در نظریه ولایت فقیه، منحصر به امور دنیوی و مادی نیست؛ بلکه مصلحت در دین را نیز شامل می‌شود؛ دوم: این‌گونه مصلحت در تمام قلمرو شریعت (حتی در احکام اولیه) نیز جاری است؛ سوم: تشخیص مصلحت در درون قلمرو شریعت صورت می‌گیرد و هدف آن استنباط حکم برای موضوعات متغیر است مادامی که آن مصلحت باقی است.

ساختار و اعضا

ساختار مجمع تشخیص مصلحت نظام از شورای مجمع (که اعضای منصوب رهبری هستند)، کمیسیون‌های دایمی،‌ کمیسیون‌های خاص و دبیرخانه تشکیل شده است. دبیر مجمع که به پیشنهاد رئیس مجمع و با موافقت رهبری تعیین می‌شود، می‌تواند در موارد لازم، کمیته‌ها یا کمیسیون‌هایی با حضور کارشناسان تشکیل دهد. کمیسیون‌های تخصصی دائمی مجمع عبارتند از: کمیسیون علمی،‌ فرهنگی و اجتماعی، کمیسیون سیاسی، دفاعی و امنیتی، کمیسیون زیربنایی و تولیدی، کمیسیون اقتصاد کلان، بازرگانی و اداری و کمیسیون حقوقی و قضایی.

مقررات مربوط به مجمع، توسط اعضای مجمع تهیه و تصویب می‌شود؛ اما مقام رهبری باید آنها را تأیید کند.

پژوهشکده تحقیقات راهبردی‌(مرکز تحقیقات استراتژیک سابق)، مرکز مطالعات و بررسی‌های راهبردی، بازوی علمی و پژوهشی دبیرخانه و مدیریت امور پژوهشی کمیسیون‌های تخصصی دائمی مجمع، پژوهشگاه سیاستگذاری،‌ توسعه پایدار و امور زیربنایی و اندیشکده سیاستگذاری دولت اسلامی از جمله مراکز وابسته به مجمع هستند.

اعضا

اعضا، دبیر و رئیس مجمع تشخیص مصلحت نظام، توسط رهبری منصوب می‌شوند. از‌این‌رو، مجمع را از نهادهای وابسته به رهبری دانسته‌اند که قوای سه‌گانه به صورت مستقیم در آن دخالتی ندارند.

اعضای مجمع تشخیص مصلحت از دو گروه حقوقی و حقیقی تشکیل می‌شود. اعضای حقوقی عبارتند از: رؤسای سه قوه، فقهای شورای نگهبان، وزیر یا رئیس دستگاهی که موضوع مورد بحث، مربوط به آن دستگاه است، رئیس کمیسیون مربوط به موضوع بحث از مجلس شورای اسلامی. دبیر شورایعالی امنیت ملی از دوره هفتم و رئیس ستاد کل نیروهای مسلح از دوره هشتم به ترکیب اشخاص حقوقی اضافه شدند. مجمع دو نوع عضو ثابت و متغیر دارد. رؤسای سه قوه و فقهای شورای نگهبان جزو اعضای ثابت و سایر اعضا، متغیر هستند و در هر دوره تغییر می‌کنند.

سید علی خامنه‌ای، هاشمی رفسنجانی، سید عبدالکریم موسوی اردبیلی، سید محمد موسوی خوئینی‌ها، محمدرضا توسلی و میرحسین موسوی اعضای دوره نخست مجمع بودند. محمدرضا مهدوی کنی، ابراهیم امینی، محمدعلی موحدی کرمانی، محمد امامی کاشانی، حسن صانعی (برادر یوسف صانعی)، احمد جنتی، قربانعلی دری نجف آبادی، حسن روحانی، حسن حبیبی، سید مصطفی میرسلیم و علی اکبر ولایتی از جمله اعضای حقیقی در دوره‌های مختلف مجمع بوده یا هستند.

کتاب‌شناسی

درباره مجمع تشخیص مصلحت و مباحث پیرامونی آن کتاب‌هایی منتشر شده است از جمله:

• تشخیص مصلحت نظام (از دیدگاه فقهی - حقوقی)، محمدجواد ارسطا، تهران، انتشارات کانون اندیشه جوان،‌ چاپ اول، ۱۳۸۸ش. این کتاب در دو بخش به بررسی سیر تاریخی و شکل‌گیری مجمع تشخیص مصلحت نظام و تشخیص مصلحت در فقه اسلامی می‌پردازد.
• تشخیص مصلحت در آیینه فقه و حقوق‌(ویژه سالگرد تأسیس مجمع تشخیص مصلحت نظام)، سید احمد حبیب‌نژاد، قم، مرکز پژوهش‌های اسلامی صدا و سیما، چاپ اول، ۱۳۸۴ش.
• مجمع تشخیص مصلحت نظام‌ (بررسی سیاسی - حقوقی جایگاه، ساختار و کارکردها)، علی احمدی، تهران، مرکز اسناد انقلاب اسلامی، چاپ اول، ۱۳۸۳ش.
• بررسی فقهی و حقوقی مجمع تشخیص مصلحت نظام، محمدصادق شریعتی، قم، بوستان کتاب، چاپ اول، ‌۱۳۸۰ش.
• مصوبات مجمع تشخیص مصلحت نظام از منظر مصلحت و دوام، سمیه محمدی، مریم نادران و سمیه اکرمی، تهران، پارسینه، چاپ اول، ‌۱۳۹۳ش.

پیوند به بیرون

• «مجمع تشخیص مصلحت نظام»، پایگاه اطلاع‌رسانی حوزه.
• «مبانی فقهی و اصولی مجمع تشخیص مصلحت نظام»، محمد رحمانی.